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程序優于實體原則的基本含義為在訴訟發生時稅收程序法優于稅收實體法適用。即納稅人通過稅務行政復議或稅務行政訴訟尋求法律保護的前提條件之一，是必須事先履行稅務行政執法機關認定的納稅義務，而不管這項納稅義務實際上是否完全發生。